这个问题应当类似处理军队问题那样，让党与国家高度结合，即可以在中共中央政治局常委会与全国人大常委会下同时设立专门的宪法委员会，一个机构，两块牌子。

这一问题的根源在于，服务于政策制定的科学并不完全基于科学事实，在证据不充分，决策又有时间约束的情况下，科学家需要大量运用假设、推定，这就形成了政策考量、个人偏好影响评估科学性的空间。[32]从上述规范可以看出，风险评估是借助科学专家，通过收集、处理、分析科学数据与信息等科学活动，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害这一事实问题予以回答。

动物实验是观察实验动物对某种物质的反应，如果某种物质被证明对实验动物有害，则可以推论对人体也有害。有鉴于此，有必要通过建立评估的同行评审与公告评论制度，确保相关问题得到充分讨论。这类偏好、价值观等对评估的影响是无法根本消除的，但可以通过良好的专家遴选机制等使其得到限制，防止个别的偏好得不到其他观点的制约，累积形成系统性的偏见。[61]同上注，页29——30。其次，改革风险评估的组织与程序。

[45] 陈君石：食品安全风险评估概述，《中国食品卫生杂志》2011年第1期。[81]See E. DonaldElliott,StrengtheningSciencesVoiceAtEPA,66 LawandContemporaryProblem, 45(2003) [82]国外有学者讨论过风险评估的同行评审和公告评论的关系。在笔者看来，行政强制法对行政强制的规范和控制主要应当走三条进路。

(13) 其二，体现立法技术性的价值。(22)应当肯定地说，从理论上来讲任何对行政相对人不利的行政行为都会产生负面效应，只是负面效应有一个或大或小的问题。然而，与法治发达国家相比，我国尽管在1996年制定了行政处罚法，在2003年制定了行政许可法，但就总体而论，我国行政系统所享有的强制权力还是比较广泛的。从这个角度讲行政强制设定中的说明理由是行政系统向立法系统所作的一种解释，通过这样的解释，既证明某一行政强制存在的合理性，又能够让立法机关也能够认同这种合理性的理由。

我们知道任何行政强制一旦付诸实施都必然和公众的权益发生联系，甚至会限制公众在某些方面的自由，而对公众自由的限制向来就是一个宪政问题，故而行政强制的设定必须有法律上的支持。⑨另一个趋势则是行政法案形成中行政系统的创议权。

④行政强制设定中，行政强制设定的起草单位向制定机关说明理由，其行为过程存在于立法过程中。具体地讲在这种情况下行政系统的意志没有得到立法机关的认可，我们也可以把这种情况叫行政强制设定过程中双方主体意志的冲突。(11)《行政强制法》第34条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。该条实质上确立了行政强制设定中的两个重要制度：一个是听取意见的制度，另一个是说明理由的制度。

(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。换言之，行政强制手段的存在与其有效性并不是必然对应的。立法的科学性是我国在建设法治国家中特别强调的一个问题，《中华人民共和国立法法》第6条规定立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。它是由行政强制立法案的形成者向立法行为的决定者所履行的义务，这个义务存在于行政强制的立法过程中。

(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。利害关系人制度将行政行为的影响划分成了若干不同的层次，将行政行为影响的社会公众作了层次上的区分，使不同的社会公众在行政行为面前有不同程度的诉求，其对行政法治民主化和科学化是很有意义的。

我们知道行政主体在行政执法中有作出行政行为的权力，这个权力的当然性也使人们认为行政主体实施行政强制也是其职权的当然运用，既然是职权的当然运用，因此其就不一定受规则的强烈限制，然而行政强制法却改变了传统的关于行政强制的理念，就是将它由行为向规则进行拓展，使行政强制行为与其他行政行为有所不同，而这种不同在于无论行政强制措施也罢，还是行政强制执行也罢，都必须有严格的规则进行约束，都是对规则的一种当然的转化。行政立法权的行使与刑事、民事等立法权的行使有着非常大的区别，这个区别在于刑事和民事立法权是由单一主体行使的，《中华人民共和国立法法》在法律保留原则中就肯定了这种主体的单一性，⑧而行政立法则是一种复合主体。

进一步讲，当行政主体对立法机关就所设定的行政强制说明理由时最终必须体现在立法的实际效果上。行政强制措施是具体行政行为，行政强制执行也是具体行政行为，所不同的是这两类行为有各自的特性。某种意义上讲这也是行政强制设定说明理由的价值之所在。参见[法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，1982年，第71-72页。行为体系   《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第14条规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。之所以这样说是因为我国传统行政立法中行政主体在权利义务的设定中往往就事论事，不能够从行政法学理上提供相应的依据，有学者认为立法本身具有强烈的科学性，(23)笔者是赞同这个论点的。

行政强制设定说明理由是行政立法中的一个环节，那么是不是由此就可以得出结论说行政强制设定说明理由不是一个独立的体系呢？回答是否定的，因为行政强制设定说明理由对于行政强制立法而言具有独立的价值，具有相对封闭的系统，从这个意义上讲行政强制设定说明理由应当有相对独立的行为体系，在这个体系中若干行为方式是相互支持和相互联系的，这种相互联系性使它通过自己内在的价值保障行政强制设定的科学性和公平性。④行政强制设定说明理由作为一种行为是不可否认的，但它作为行为的属性是具有一种表象的，即是说行政强制设定说明理由更应当是一种法律制度。

③其二，行政强制设定说明理由既是一种法律行为同时也是一种法律制度。之所以要强调这一点是因为对行政相对人不利的行政行为一旦运用就有可能产生负面效应。

由上述三个原则切入，笔者试对行政强制设定说明理由的实施作出下列制度上的构建。如何使这两个价值取向达到最大限度的融合就需要进行很好的技术处理。

行政系统在职权行使中一旦将强制手段运用不当就有可能侵犯公民的宪法权利，此点表明当一个行政主体主张在某一法律案中设定行政强制时它必须能够提供在这个行政管理领域其他行政手段达不到相应的目的。行政系统还可以通过由行政系统牵头组织相关专家进行论证的基础上向立法机关说明理由，显然，此一说明理由的形式要比前一种更加可取，因为它很可能使此次说明理由的行为更加科学。基于此，笔者认为在行政强制设定说明理由中，行政主体应当将某一行政强制设定后所能够产生的负面效应作出初步的评估，而且必须能够从逻辑上证明这种负面效应是最小化的。  摘要:  行政强制设定说明理由制度是行政强制设定中最为基本的制度，对行政强制设定的民主化、公正化、科学化有非常重要的意义。

第三明确它是一个独立的行为体系。该条的精神是非常明晰的，它要求行政主体在行政管理中必须遵循比例原则，(20)就是说如果能够运用最轻的手段达到行政管理目的的，绝不能够运用最重的手段。

行政强制包括强制的方式、包括强制存在的背景、包括强制中的被强制人等都是行政强制中的事实，当行政强制设定机关向立法机关说明理由时它必须能够合理地处理所设定的这个行政强制与上述事实的关系，说到底正是相关行政强制事实的存在才决定了某一强制手段的存在，这中间不单单要有理论上的逻辑关系，还要有实务上的因果关系。(16) 其四，体现强制权力节制的价值。

深而论之，当立法机关要求行政强制法案的起草者说明某一行政强制设定的理由时，必须对其就这一行政强制设定的论证过程进行判断。应当说明的是《中华人民共和国宪法》修正案对行政主体所享有的强制权力进行了较为严格的限制，(17)这个限制是我国法治进步的体现。

在现代法治发达国家，行政系统在为社会提供公共服务方面几乎是不受约束的，而且在服务行政的理念之下这种趋向还会更加明显，同时与之形成鲜明对比的则是行政系统享有的制裁权和强制权的高度有限性。上列诟病，从某种意义上来讲是由目前行政权运作的机制而生成的，例如行政机关通过造法执法而使其不当的具体行政行为合法化。之二，行政强制设定的立项调研。(15)行政系统从宪法规定和学理上分析所行使的是行政权而不能行使立法权，然而，随着国家政权体系和政治体制的发展，这种传统的格局则受到了一定的冲击，即是说，行政系统除了行使行政权以外，还行使着相当一部分立法权，这似乎是一个不可逆转的趋势。

此制度对于行政强制设定中的民主化、公正化、科学化都是非常有意义的。一旦行政主体不能够证明其主张设定的行政强制会产生较小负面效应时，就可以认为他没有提供设定该行政行为的充分理由。

(四)作为行政强制负面效应最小化的理由 在行政法治中，处罚手段和强制手段向来被认为是对行政相对人不利的行政手段，我国有学者在对行政行为进行分类时曾经以行政行为与行政相对人所获得利益的关系为标准将行政行为分成有利行政行为和不利行政行为。行政强制法对行政强制的上述三个控制路径是通过一定的技术手段来体现的，其中行政强制设定说明理由就是这种技术手段中最为精巧的一种，因为行政强制设定说明理由既要证明某一强制手段存在的合理性，又要给这个强制措施和手段贴上法律的标签，而此二者既达到了使行政强制规范化的目的也达到了使行政强制体系化的目的。

例如刑法中的因果关系理论就已经形成了体系，与之相比，在我国行政法中行政行为与行政事实之间的因果关系却鲜有学者进行研究。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

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